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“一厢情愿”的实施方案不能承担评审因素之重

来源:中国政府采购报 发布时间:2019-08-09 浏览次数:

 ■ 沈德能 

  在政府采购货物和服务招标或者竞争性磋商采购项目中,采用综合评分法进行评审时,如何选择评审因素是编制采购文件的难点。评审因素往往作用于采购结果,影响到采购质量。实践中,笔者经常见到一些采购人制定招标文件时将项目实施方案作为评审因素,尤其是服务类项目。那么,方案作为评审因素合规吗?合理吗?可行吗? 

  方案作为评审因素待考量 

  许多人在评审因素的设置上存有误解,认为采购人可以随意选择。事实上,现有政府采购法律、法规和规章对评审因素的设定有着基本的限制性规定。 

  《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《实施条例》)第三十四条第四款规定,采用综合评分法的,评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。 

  另外,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)(以下简称“87号令”)第五十五条第二款、第三款规定,评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关,包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素。评审因素应当在招标文件中规定。评审因素应当细化和量化,且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的,评审因素应当量化到相应区间,并设置各区间对应的不同分值。 

  分析前述规定,可以看出:评审因素应当与投标人所提供货物服务的质量相关,无关的因素不得设定为评审因素;可以量化的指标才能设定为评审因素,不能量化的因素不宜设定为评审因素;评审因素与相应的商务条件和采购需求对应,不应超出商务条件和采购需求设定评审因素。 

  方案作为采购项目中投标人实施项目的计划或者服务计划,本质上是投标人对于中标后在合同履约中的想法、要求和想达到的结果,以及为此采取的措施,如,人力、物力、财力等付出。方案的内容只是投标人一厢情愿的想法体现,一般是书面形式,纸质或者电子版均可。笔者认为,方案作为评审因素不符合前述法规和规章的规定。 

  首先,方案作为评审因素不符合采购需求“完整、明确”的法定要求。《实施条例》第十五条第二款规定,除因技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求外,采购需求应当完整、明确。87号令第十一条规定,采购需求应当完整、明确,包括以下内容:采购标的的数量、采购项目交付或者实施的时间和地点;采购标的需满足的服务标准、期限、效率等要求;采购标的的其他技术、服务等要求。 

  按照相关法律法规对采购需求的规定,投标人在方案中出现的内容正是采购人需要在采购需求中明确的,如常见的应急方案(预案)、实施方案、安装方案、服务方案等都是必须在采购需求中加以明示的。如果采购需求中对于方案没有完整、明确的内容要求,仅凭投标人自己主观“想象”的方案将很难达到采购的要求。如果没有具体的采购需求明晰应急方案、安装方案、服务方案的内容,将可能没有应急措施或者无法应急;安装将无要求,或者安装技术、人员不合法,能力、水平不足等,甚至服务达不到采购项目的要求。此时,依照投标人自己写的方案将可能导致采购项目无法实施的后果,或是无法很好实施的后果。 

  其次,方案不能完全反映货物或者服务的质量。方案是投标人的主观想法,客观形式是书面的,难以完全表现出货物或者服务本身的质量。评审专家不易从客观上的一纸方案来评判货物和服务的品质,也不符合现实情况。也就是说方案内容写得再好,其内容也不能决定货物和服务的质量。方案只能、仅能表达作者一定范围内的想法,不能完全代表采购标的货物和服务的质量。只有方案中涉及的人力、物力、财力等客观措施可以一定程度反映货物和服务的质量,而此类客观因素往往不是方案的主要内容,而是辅助方案实施的举措。笔者建议,此类客观因素可以单独列为一个评审因素。 

  再其次,方案难以量化。由于方案内容表达的是投标人的主观想法和措施,很难达到政府采购相关法律法规对设定评审因素需量化的要求。尽管方案中诸如人力、物力、财力等有些因素可以数量化,但它们却不是主要指标。 

  最后,方案的横向比较评审不合规。由于方案量化起来比较难,对方案的评审往往采用横向比较评审。而此方式无法评判出方案的优劣。比如,当所有方案都不达标时,却必须要“矬子里面拔将军”,这就违背了采购的初衷,改变了结果导向的采购路线。而且,横向比较评审并不采用量化指标,而是采用主观估堆评审,不符合前述法规和规章的要求。主观估堆评审给予评审专家较多的自由裁量权,可能出现道德风险,导致评审结果不佳。 

  方案作为评审因素欠缺合理性 

  为了使方案可以量化,有些采购人和采购代理机构在设定评分分值时,只要方案中有相关内容即可给分,结果往往导致所有投标人的方案都类似,都有某项要求的内容,投标人都得到满分,失去了通过评审因素设定来区分货物和服务质量优劣的目的,实践意义大打折扣。 

  采购人需要怎样的应急措施,需要如何实施、如何安装,需要什么服务,这些都必须在采购需求中加以明示,87号令第十一条对此有明确规定。如果没有完整、清晰、准确、具体的要求,投标人只能凭自己的想法来写方案,这样的方案是否符合项目的需要,则是未知的,存在较大风险。采购人和采购代理机构把应当由自己明确的采购需求转移到投标人身上,再采取方案评审的方式区分优劣。采购人和采购代理机构把自己的工作和责任转嫁到投标人和评标委员会,这一“偷懒”行为带来的后果可能是项目质量的不尽人意。采购人在履约时发现中标人的方案不太完备或者不可行,但已经无能为力,无可奈何,只能抱怨中标人不履约,水平低或者把责任全部推给中标人。究其原因还是采购需求设置得不够完整明确,未尽细化量化之责,全凭投标人自己写的方案来承诺。 

  笔者曾经遇到一个这样的案例,某设备采购项目要求投标人根据现场提出安装设计方案,但采购需求没有提及设计要求、安装位置要求以及现场图纸等等。在评分办法中,把设计安装方案作为评审因素,分为优良差三等,由评标委员会根据各投标人的方案横向比较评分。中标人的设备运送到现场后,按照设计的方案发现需要增加工作量,需要另外租用安装的工具,这些都超出了方案的内容。对此,中标人要求增加合同金额,否则就亏损了。采购人认为合同金额不可能增加,中标人在投标文件中承诺安装完毕。中标人表示其设计安装方案被评为优,严格按照方案实施没有问题,但达不到采购人现场提出的要求,不增加金额将不可能完成安装。采购人现场提出的要求并没有在招标文件中加以体现,设计时也不知道需要这些要求,经过评标委员会认可的方案没有这些内容。采购人称,中标人应当是有经验的,并且看过现场,应当有能力判断出安装的需要,提出合理的设计方案。于是该项目在履约过程中发生了分歧,出现了纠纷。 

  综上,采购人应当从采购项目的实际情况出发,认真梳理和解决采购需求的问题,不应把需要在采购需求中明确的、应当响应的内容依靠投标人的主观方案来解决。实施、应急、服务、安装等需要投标人作出响应的要求都必须在采购需求中有完整明确的体现。把应当明确的采购需求交由投标人,再对投标人提出的方案进行评审,这种做法在现实中常常“碰壁”。因此,不宜把方案作为评审因素,切实做好采购需求的调研、论证和编制,才能更好地保证采购项目的质量。 

  小编有话说 

  方案能否作为评审因素?众说不一。事实上,有专家认为,方案在某种程度上可以帮助采购人购买到满意的产品或服务,因为有些项目的确难以量化,需要方案来作为辅助工具。下面两个来自真实案例的评审细则,正是利用方案来加以评判,并取得了不错的实践效果。但正如上文所说,该做法也存有弊端,现实操作中还需要具体情况具体分析。 

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